本文转载来源：《中国社会报》

本报记者  张路曦

访谈嘉宾

金锦萍  北京大学非营利组织法研究中心主任

宿彦慧  上海真爱梦想公益基金会秘书长

何国科  中致社会发展促进中心主任

臧   婧  上海静安区方德瑞信社会公益创新发展中心主任

2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议表决通过关于修改慈善法的决定。新修改的慈善法增加了对“募捐成本”的相关法律要求，即慈善组织要在年度工作报告和财务会计报告、公开募捐方案中列明募捐成本，慈善组织开展慈善活动的年度支出、管理费用和募捐成本的标准由国务院民政部门会同财政、税务等部门制定。这一立法规定引发业界广泛关注与讨论。近日，本报记者采访几位专家学者、业内人士，邀请他们共同探讨募捐成本的界定与披露等话题。

01 什么是募捐成本

记者：何为募捐成本？募捐成本包括哪些内容？如何让公众更直观地了解募捐成本？

宿彦慧：募捐成本是指慈善组织在开展募捐活动过程中产生的各种费用。目前，对于募捐成本的内涵及构成，业内尚未形成普遍共识。

为了让公众更好地了解募捐成本，慈善组织应当在年度工作报告和财务会计报告中披露募捐成本，并依法向社会公开。同时，可以通过“慈善中国”网站等渠道，以通俗易懂的方式解释募捐成本的构成和必要性，增强公众的公益成本意识。

何国科：在财务会计上，《民间非营利组织会计制度》明确了筹资费用的概念，是指“民间非营利组织为筹集业务活动所需资金而发生的费用，包括民间非营利组织为了获得捐赠资产而发生的费用以及应当计入当期费用的借款费用、汇兑损失（减汇兑收益）等。民间非营利组织为了获得捐赠资产而发生的费用包括举办募款活动费，准备、印刷和发放募款宣传资料费以及其他与募款或者争取捐赠资产有关的费用”。同时，《民间非营利组织会计制度》规定，对于一些同时具有业务、管理、筹资等多目的的活动，相关费用要进行合理分配。例如，慈善组织举办慈善晚会，既可以作为公益理念倡导的公益活动，也可以作为公开募捐活动。那么，这个活动的费用就应该合理拆分到业务活动支出、筹资费用两个类型的费用中去。从这些规定来看，《民间非营利组织会计制度》中的筹资费用概念跟募捐成本有很高的关联度。

值得注意的是，无论是新修改的慈善法还是《民间非营利组织会计制度》，对于慈善活动支出（属于业务活动成本）、管理费用、募捐成本（相当于筹资费用）三类费用是分别定义的，且逻辑上是互斥的。也就是说，如果某一笔费用属于募捐成本（筹资费用），那么就不能同时再被认定为业务活动成本（慈善活动支出）。

臧婧：募捐成本大致可以分为以下几类：募捐活动的场地、餐饮、物料、设备租赁、劳务和服务等费用；为募捐产生的宣传推广、营销、差旅、物流、保险、聘请专业服务、使用技术工具与信息等费用，以及使用房屋、设备、物资发生的相关费用；与捐赠人沟通、反馈、服务相关的费用；募捐工作人员的报酬；为了获得捐赠资产而应当计入当期费用的汇兑损失（减汇兑收益）、税费等。

慈善组织除了要合法合规公开募捐成本相关信息之外，还可以采取多元化的社会倡导策略，比如，邀请筹款方、捐赠方、支持方、政策制定方、监管方等沟通交流，并与公众建立积极的对话机制。

02 募捐成本多少才合理

记者：在慈善组织运行成本中，募捐成本是否应当设置一定的标准？

金锦萍：慈善法要求相关部门制定募捐成本的标准，旨在管理费用和慈善活动年度支出之外，再增设一个量化指标，以确保慈善组织支出更为合理。慈善立法的初衷，是要求慈善组织遵循管理费用、募捐成本等最必要原则，厉行节约，减少不必要的开支，以达到充分、高效运用慈善财产的目的。

从世界范围来看，对于是否应当由法律法规制定统一的标准，有两种截然不同的规制思路。

其一，法律并不制定强制性标准，但要求慈善组织在申请免税资格时予以披露，或者在聘请专业募捐机构或者募捐师开展公开募捐活动时，必须告知公众，慈善组织从中获得的报酬所占比例。同时，由行业组织倡导和引导慈善组织控制自身募捐成本。

其二，以特定法律法规来规定公益募捐的成本，并根据善款额度有所不同。

宿彦慧：关于募捐成本是否应当设置比例上限，业界存在不同观点。一方面，有观点认为，募捐成本的比例应当合理控制，以确保慈善资金的高效使用。另一方面，也有观点认为，募捐成本的比例应根据慈善组织的具体情况灵活调整，不应一刀切。

根据新修改的慈善法，未来的政策可能会更注重灵活性和具体情况的考量，而不是简单的比例限制。

募捐成本的公开和透明是提升慈善组织公信力的关键。不同领域、不同募捐规模的机构，募捐成本差异明显，应保留一定的弹性，从而体现公正与效率的法治精神。设置募捐成本比例上限时，应考虑慈善组织的规模、影响力和募捐活动的复杂性，通过合理的政策和监管机制来引导和规范。此外，慈善组织应当根据自身的实际情况，合理设定募捐成本的比例上限，并在公开募捐时明确告知公众。

臧婧：不同组织对募捐成本的理解和呈现差异性较大，并受组织阶段、募捐规模、募捐渠道与模式、地区等因素影响，在制定相关量化指标时，需要先获得分层分类的慈善组织募捐成本的真实数据，在此基础上再逐步确立募捐成本的标准，精准规范。因此，不建议设定严格的比例上限。但是，这并不意味着慈善组织不需要高度自律。慈善组织开展募捐时应遵循最必要原则，减少不必要开支。

03 遵循管理费用、募捐成本等最必要原则

记者：新修改的慈善法规定，慈善组织在开展慈善活动时，遵循管理费用、募捐成本等最必要原则，厉行节约，减少不必要的开支。在实践中，相关政府部门、慈善组织应当如何作为？

何国科：最必要原则是募捐成本列支的基本原则，在我国的法律制度体系中，“最必要”是指在采取行动或措施时，应当选择对个人权利或自由造成最小损害的方式，同时又能有效地实现法律目的的原则。在实践中，判断最必要原则有几个维度。

一是必要性，即慈善组织列支该成本时，需研判是否为开展募捐活动必须产生的。比如，举办一场慈善晚宴，租用场地是必要的，但花费昂贵的费用租赁场地不是必要的。慈善组织在列支募捐成本时，要对必要性作充分说明。

二是最小损害，即慈善组织列支该成本时，是否会引发捐赠人误解，并产生损害。比如，一场募捐活动募集了100元，募捐成本是80元，公众和捐赠人对此一般不会认可。

三是有效性，即慈善组织列支该成本能产生一定效果。比如，花了100元的募捐成本，最终只募集50元，这种投入和收益是不对等的。慈善组织需要认真评估是否将相应花费列入募捐成本。

宿彦慧：慈善组织日常使用的一物一品、一座一椅，每一分善款都来自爱心人士和企业的捐赠，厉行节约和合理利用应是行业通识，而且需要显性化制度规范促使它落地。比如，上海真爱梦想公益基金会在财务制度、招投标制度、员工伦理道德守则等制度中，将勤俭节约原则贯穿始终，反复交叉检验，以确保“善用每一分善款”。

金锦萍：其一，与定向募捐相比，对公开募捐活动的规制更为重要。公开募捐涉及不特定公众，影响面广，慈善组织应公开大型公开募捐活动的募捐成本。其难点在于，当实际募捐成本超出预计标准时，应有相应的预案来承担募捐成本，且该预案也应为公众所知晓。

其二，如果慈善组织聘请第三方机构或个人提供专业劝募服务，且为此支付必要费用，则需要将此信息披露，并具体告知公众该第三方所获得的报酬所占比例。此举能够切实避免慈善组织不惜成本进行募捐，也能避免捐赠者在不知提取昂贵广告费用的情况下慷慨解囊。

其三，对于慈善组织的年度报告和财务报告中披露募捐成本的情况，需要根据慈善组织的特点分情况、分层次予以规定。

臧婧：规范募捐成本，需要推动多方价值共识的形成与深化。政府部门要科学监管，引导支持慈善组织健康发展，将对募捐成本的监管融入对慈善活动的过程监管中。

慈善组织内部需要积极协作以回应监管要求，从制定募捐规划环节开始，选择最适合的募捐方式，并制定合理的预算。在开展募捐活动的过程中，按照预算执行。组织内部的财务、审计部门学习并按照新的规范要求处理账目，正确归计募捐成本，区分管理费用和募捐成本、慈善活动支出。

04 募捐规模与成本并非简单的正相关关系

记者：在实践中，募捐规模和募捐成本是否具有一定的关联度？如何看待一些募捐付出了高额成本却成效不佳的现象？

宿彦慧：募捐规模和募捐成本之间存在一定的关联度，但并不具有严格的因果关系。一般来说，募捐体量越大，募捐成本占比越低；募捐体量越小，募捐成本占比越高。这种现象主要是因为大规模募捐活动可以通过规模效应降低单位成本。

商业营销活动并不是总有成效，公益领域亦是如此。有些募捐活动虽然付出了高额成本，但募捐成效不佳。这可能是由于募捐策略不当、宣传不力或公众对募捐项目的认可度不高等原因造成的。慈善组织无法确保每一场、每一次的劝募活动都满载而归，募捐成果不尽如人意也是常有的事。公众应该对慈善组织的募捐活动保持一定的宽容度，允许偶尔“失败”和“成效不佳”。只要整个机构全年的募捐成本合理合规，我们就应该鼓励更多创新和实践探索。

对于这种现象，慈善组织可从以下几个方面改进。一是优化募捐策略，根据目标受众和募捐目标，制订合理的募捐方案和宣传策略。二是加强宣传，利用多种渠道和方式，提高募捐活动的知名度和影响力。三是提升项目吸引力，通过高质量的慈善项目提高公众的捐赠意愿。

臧婧：募捐规模与募捐成本并非简单的正相关关系。在其他因素保持不变的情况下，一般来说，募捐规模较大时，所需的募捐成本也比较高，但募捐成本占募捐所得的比例不一定高。

衡量慈善组织的募捐成效，需要结合该组织的特点和募捐实践的特点综合考量。当我们将募捐成效比例（慈善组织年度募捐成本和年度捐赠总额的比例）作为衡量募捐成效的近似指标，会发现，该比例的大小会因募捐渠道与模式、组织不同发展阶段、议题领域、所在区域等因素而存在较大异质性，也会因不同年度的捐赠额差异而上下浮动。

需要注意的是，募捐活动带来的捐赠收入通常存在一定滞后性和长期成本效应。比如，大额捐赠的争取往往需要前期的重点投入，月捐等定捐产品后期边际成本逐步降低。因此，衡量组织或活动的募捐成效表现也需要具有长期眼光。

何国科：新修改的慈善法明确规定，募捐成本的标准由国务院民政部门会同财政、税务等部门制定。结合慈善领域的实务情况，制定募捐成本的标准可考虑以下几个方面：

一是按照年度计算，即慈善组织年度的募捐成本不超过年度支出的比例上限，具体的比例上限建议通过调研方式进一步确定。

二是单个公开募捐项目备案时，需要慈善组织明确该公开募捐项目募捐成本的比例，且该比例不得超过年度支出的比例上限。

三是不管慈善组织是否具有公开募捐资格，募捐成本比例应当是一致的，因为募捐成本是一个组织年度开展慈善募捐产生的必要费用，跟是否具有公开募捐资格无关。比如举办一场慈善晚宴，需要租赁场地、餐饮等费用支出，这些必要费用的支出成本跟是否具有公开募捐资格没有必然联系。

四是不具有公开募捐资格慈善组织和具有公开募捐资格慈善组织合作开展公开募捐的，募捐成本的比例可以按照实际发生分别归入各自年度支出中，且均不超过法定比例。

五是如果单个慈善募捐项目，有捐赠人愿意单独承担募捐成本的，应当尊重捐赠人的意思表示，以解决在单个慈善募捐项目中募捐成本可能会超过最终募集财产金额的问题。

05 募捐成本应依法公开

记者：对于慈善组织而言，募捐成本应如何公开？在公开时，如何把握尺度？

臧婧：目前，部分公众对募捐成本价值的理解不足，对公益慈善机构的信任度有待提高。募捐成本的披露要求出台后，部分公众可能会质疑项目费用中募捐成本的必要性，或倾向于对比单一指标，忽视背后不同组织的业务与筹款运营逻辑区别。

慈善组织应当按照规定的要求、渠道披露募捐数据，提升伦理操守水平，保证数据真实性，将规范性落到实处。建议慈善组织在年度工作报告中详细披露年度慈善活动支出、年度管理费用和年度募捐成本，并依法向社会公开，接受社会监督。举办公开募捐活动的，建议在公开方案中包含募捐成本金额或比例，同时在募捐成本中列明发生的商业广告、聘请专业服务的费用，并说明该项募捐成本的资金来源。

宿彦慧：公开募捐成本的要求是提给有公开募捐资格的慈善组织的，但这个成本比例要求，究竟是对每一个具体募捐活动的比例要求，还是对慈善组织全年度募捐成本的比例要求，这里面存在争议。如果是年度募捐成本的总体要求，那么在慈善组织和联合劝募伙伴的所有活动中就可以灵活调剂，为还在前期创新探索、长周期的劝募活动预留更高的募捐成本比例，其他相对成熟稳定的项目可以预留较低的募捐成本比例。

因此，公开募捐成本的“尺度”不同，可能带来截然不同的涟漪效应，“尺度”一旦确定，披露的“限度”也随之迎刃而解。

金锦萍：慈善募捐活动的法律规制重点在两方面。其一，根据其广而告之的特性，要求所发布信息的真实性和完整性，不可误导、欺诈或者诱导公众作出错误判断而进行捐赠，即不可骗捐；募捐成本作为一种让慈善捐赠者得以了解资金目的和用途的主要数据，成为信息披露的内容，无疑是必要的。其二，为从募捐、项目实施到项目结束的全过程实现信息对称，募捐者应承担必要的信息披露义务。

可见，慈善募捐在促进慈善组织良性竞争、实现慈善资源的合理配置以及激励民众向善从善方面具有不可忽视的价值。更为重要的是，公开募捐是慈善组织面向社会公众的公开表达。良好的公开募捐活动本身就是一种社会倡导，与其说是在为公益项目或者慈善组织募集资金，不如说是在寻找价值观一致且相信解决方案的志同道合者。

因此，与其说法律限制募捐成本，不如说法律意在倡导良善的募捐活动。一则，给捐赠者更为充分的信息，以便捐赠者决定是否捐赠以及向哪些组织捐赠；二则，逐渐确立起对于专业劝募机构和专业劝募师的职业尊重，让公众看到这一职业的尊严和意义；三则，让捐赠者在接受合理募捐成本的同时，也成为慈善组织的同行者，懂得募捐活动本身的社会意义和价值所在。